Mối quan hệ giữa công tác quy hoạch và chiến lược phát triển đô thị ⭐

Thời gian vừa qua chúng ta đã quá tập trung và kì vọng vào công việc lập các đồ án Quy hoạch, có phần chưa coi trọng thích đáng đến các công cụ để quản lý phát triển đô thị. Thực tiễn cho thấy đồ án Quy hoạch mới chỉ đề ra được mục đích, content nội dung, kế hoạch ước muốn, dự định triển khai, còn có triển khai được hay là không lại do Sách lược phát triển đô thị tựa như các chính sách phát triển đô thị, phương pháp huy động nguồn lực quyết định. Đồng thời Sách lược phát triển đô thị cũng xác định phương hướng cho những phương pháp Quy hoạch trong những đồ án ở mọi cấp độ. Nhiều đồ án quy hoạch không khả thi bởi đi lệch hoặc không có các xác định phương hướng phát triển rõ rệt.  

Một vài hạn chế của công tác quy hoạch liên quan tới phát triển đô thị

Phạm vi bài viết không có khả năng miêu tả toàn diện bức tranh thực trạng và công tác quy hoạch. Một vài đánh giá tiếp sau đây nếu một vài hạn chế của công tác quy hoạch hiện tại để thấy rõ sự nhất thiết phải tạo lập mối gắn kết giữa chúng với công tác quản lý phát triển đô thị. 

1. Các đồ án quy hoạch chung, vùng cách đây không lâu liên tiếp được tùy chỉnh, lập mới do sự đi lên kinh tế của quốc gia. Gần như tất cả các đồ án quy hoạch chung mới được tùy chỉnh lại trong khoảng 10 năm quay trở lại, gắn liền với việc upgrade nâng cấp đô thị. Công việc xây dựng mới được triển khai nên khó nhận định được hiệu quả của công tác quy hoạch. Mặc dù thế có thể thấy các xác định phương hướng phát triển trong những đồ án quy hoạch chung này đã có sự thay đổi không hề ít cả về quy mô, cấu trúc so với giai đoạn trước. Đồng thời ngay trong qúa trình lập và sau phê duyệt khoảng 5 năm, nhiều hạn chế đã lại bộc lộ và liên tiếp phải tùy chỉnh trong qúa trình lập đồ án quy hoạch phân khu hoặc chi tiết .

Sự tùy chỉnh trong những đồ án quy hoạch chung chủ yếu tọa lạc ở sự tùy chỉnh cho thích hợp với các nhu cầu phát triển, các dự án đầu tư lớn (các yếu tố tạo thị). Nhiều sự tùy chỉnh làm thay đổi hoàn toàn cấu trúc đô thị, tuy vậy không phải tất cả những nhân tố khác đều được tùy chỉnh tương đồng, dẫn đến những hệ lụy về sự bất đồng, chồng chéo trong bản thân đồ án quy hoạch và trong qúa trình triển khai.

Các mục đích đầu tư tạo nên sự phát triển cho đô thị không được xem trên góc nhìn vùng dẫn đến những sự cạnh tranh trong tiến trình triển khai, hoặc sự đầu tư mang tính đầu cơ đất như sự đi lên các khu du lịch, nghỉ dưỡng ở các đô thị sát biển, đô thị du lịch trong thực trạng đầu tư dang dở, các khu vực phong cảnh bị băm nát (Đà Lạt, Phú Yên). Quy hoạch chung tùy chỉnh “chiều” theo ý đồ của những nhà đầu tư lớn đã trở nên khá phổ biến và không hề ít các trường hợp xung đột với các xác định phương hướng phát triển vững bền.

2. Trong những luật lệ quản lý về lập đồ án quy hoạch, hiện đã phân theo các dạng như Quy hoạch phát triển KĐT mới, Quy hoạch cải tạo, Quy hoạch chỉnh trang đô thị, Quy hoạch các khu vực đặc điểm… Mặc dù thế các content nội dung của đồ án quy hoạch được luật lệ cụ thể vẫn theo cấp độ hơn là theo tính chất của khu vực đô thị. Chưa tạo sự liên kết giữa công tác quy hoạch với quá trình phát triển.

Chẳng hạn cũng chính là quy hoạch cải tạo nhưng quy hoạch cải tạo khu chung cư cũ và cải tạo khu người dân làng xã cũ trong đô thị là khác lạ về tính chất phát triển, xác định phương hướng huy động nguồn lực, phương thức thực thi cải tạo. Mặc dù thế trong những luật lệ của content nội dung đồ án quy hoạch thiên về luật lệ loại bản vẽ, phần content nội dung khá giống nhau. Điều đó dẫn đến chất lượng các đồ án chưa cao, thiếu độ khả thi.

3. Thiết kế đô thị ở Việt Nam phát triển rất lờ lững, sự lộn xộn trong kiến trúc đô thị khá phổ biến, các KĐT xây dựng mới thiếu bản sắc, các quảng trường xây dựng cách thức, thiếu các không gian công cộng, các không gian mở. Các đặt mua cho đồ án Thiết kế đô thị khá ít và cũng được thực hiện không nhiều. Những dự án có content nội dung Thiết kế đô thị như chỉnh trang 2 bên trục đường dù rằng đã làm nhiều nhưng không có hiệu quả. Công tác quản lý kiến trúc đô thị thật sự đang là 1 thử thách.

Bên cạnh những yếu kém về chuyên môn trong công tác lập đồ án Thiết kế đô thị thì cũng thấy chúng ta không có Sách lược phát triển đô thị triển khai công tác quản lý theo Thiết kế đô thị, nâng cao chất lượng các không gian đô thị. Các chính sách quản lý phát triển theo Thiết kế đô thị là không không hề thiếu và không đủ sức mạnh. Chẳng hạn về sự thống nhất về hình thái kiến trúc nội đô mặc dù có được kiến nghị trong Thiết kế đô thị thì vẫn chỉ đơn giản là ước muốn. Điều đó cũng cho thấy còn thiếu chính sách để thúc đẩy phát triển các hoạt động này.

4. Trên góc độ trái lại từ hệ thống quản lý phát triển đô thị cũng cho thấy, khu vực, loại hình phát triển nào ít có các chính sách phát triển được phát hành thì ở khu vực đó công tác quy hoạch cũng tương đối được chậm thực hiện hoặc có lập nhưng không được triển khai.

Có thể thấy rõ số lượng các luật lệ phát triển cho những khu vực cải tạo chung cư cũ, cải tạo trục đường, cải tạo các làng xã đô thị hóa, quy hoạch khu vực bảo tồn là không nhiều, không không hề thiếu so với hệ thống các văn bản về quản lý phát triển các KĐT mới, khu công nghiệp tập trung, du lịch nghỉ dưỡng, hạ tầng khung.

Có thể rút ra đánh giá: Chỉ với khu vực phát triển nào, dạng phát triển nào có không hề thiếu các chinh sách phát triển thì những đồ án quy hoạch ở đấy mới có thời cơ được triển khai thành công. 

Một vài xác định phương hướng về Khung chính sách trong Sách lược phát triển đô thị

Từ một vài đánh giá về công tác quy hoạch trên đây cho thấy nếu tập trung vào công tác Quy hoạch hay chỉ tạo lập Kế hoạch đầu tư, quản lý đầu tư theo kế hoạch như content nội dung chính của Nghị định 11 thì cũng chưa thúc đẩy được sự đi lên của đô thị 1 cách lành mạnh. Một Sách lược phát triển tầm đất nước, vùng và đô thị phải được tạo lập, trong đó việc xây dựng mục đích, hệ thống chính sách phát triển, xây dựng bộ máy triển khai phải được đặt trong một hệ thống thống nhất cho nhiều cấp quản lý.

Nếu coi Sách lược phát triển đô thị là công cụ để quản lý phát triển thì hệ thống Khung chính sách phát triển đô thị lại là content nội dung chủ đạo bên phía trong phải được tạo lập tốt. Khung chính sách được hiểu là những chính sách căn bản để triển khai sách lược phát triển đô thị.

Khung Chính sách phát triển đô thị hiện tại cần phủ kín được các khu vực phát triển, các vấn đề phát triểnđể hỗ trợ công tác quy hoạch. Đồng thời công tác quản lý quy hoạch không những nhắm đến hoàn thiện chính sách quản lý quy hoạch theo cấp độ (QH chung, Phân khu, Chi tiết) mà phải tạo lập sự liên kết không chỉ có thế với loại hình, tính chất của những khu vực phát triển.

Khung chính sách phát triển đô thị hiện tại phải bao hàm được không hề thiếu hơn các content nội dung quản lý phát triển. Từ quản lý quá trình lập Quy hoạch (tạo lập công cụ) đến Quản lý cách thức phát triển (huy động nguồn lực, cân bằng ích lợi, chính sách xã hội, quản lý vận hành các mô hình mới) và nâng cao năng lực của bộ máy quản lý

Trong đó quan trọng đặc biệt là các chính sách phải hỗ trợ cho việc tạo lên các nguồn lực để phát triển đồng thời bảo đảm sự công bằng ích lợi giữa những bên liên quan trong tiến trình phát triển ấy.

Chẳng hạn, hiện tại không có khung chính sách phát triển cho những làng xã đô thị hóa, không có chính sách nào để tạo điều kiện cho cá nhân tham dự đầu tư phát triển hệ thống hạ tầng kỹ thuật cũng tựa như các công trình hạ tầng xã hội, thu gom đất, tái phát triển. Đây là khu vực không thể huy động các công ty lớn, làm dự án lớn mà phải huy động được nguồn lực từ các nguồn lực quy mô bé nhiều hơn nhưng rộng hơn và linh động hơn. Cũng cũng bởi vì chỉ trông chờ vào nguồn lực Nhà nước mà cho tới bây giờ chất lượng sống trong những khu vực này đúng là thấp kém, chưa có 1 làng xã đô thị hóa nào trong vài trăm làng xã chuyển thành phường ở TP Hà Nội có thể được gọi là mô hình tượng để học tập, nhân rộng trong thời gian tới.

Hoặc với các KĐT mới, khu nhà ở xã hội, các chính sách phát triển cũng không không hề thiếu, nhất là các chính sách về quản lý vận hành. Chỉ đến khi có các xung đột xã hội, bất đồng giữa những bên (giá dịch vụ, tiền Bảo hành, duy tu…) chúng ta mới ban hành chánh sách để tháo gỡ.

Từ thực tiễn phát triển đô thị thời điểm vừa qua cho thấy các Chính sách quản lý phát triển rất cần phải được bổ sung, hoàn thiện cho những khu vực có các vấn đề nổi cộm:
– Hoàn thiện chính sách quản lý phát triển KĐT mới
– Quản lý phát triển các khu vực di tích và di tích nội đô
– Quản lý phát triển các không gian du lịch sát biển
– Quản lý phát triển hai bên trục đường
– Quản lý phát triển làng xã đô thị hóa
– Quản lý phát triển các không gian công cộng đô thị (hỗ trợ cho đồ án Thiết kế đô thị)
– Quản lý phát triển các khu vực cải tạo đô thị.
– Quản lý phát triển các khu vực đặc điểm : Khu công nghiệp, khu kinh tế….

Nhắm đến xây dựng các chính sách quy mô nghị định, thông tư hoặc nhắm đến một bộ luật Phát triển đô thị, phủ kín các vấn đề phát triển đô thị.

Khung chính sách phát triển đô thị phải dự báo, nắm giữ và tháo gỡ được các xung đột có thể xảy ra trong tiến trình phát triển tại từng khu vực.

Bản thân các đồ án quy hoạch không giải quyết được các xung đột về phát triển. Trường hợp quy hoạch bảo tồn các khu vực di tích có người dân sinh sống (Quy hoạch làng cổ Đường Lâm) là 1 giả dụ về chính sách phát triển đô thị quyết định đến sự thành công của những đồ án quy hoạch. Đấy là sự yêu sách phải phối hợp giữa quy hoạch Bảo tồn (chịu sự chi phối của luật Di tích), Quy hoạch xây dựng (sự chi phối của luật Xây dựng, luật Quy hoạch và luật lệ về Quy hoạch nông thôn mới), quy hoạch Du lịch (nhu cầu khai thác, đầu tư phát triển), các chính sách về đền bù, tái định cư của những hộ có công trình di tích… Các luật, chính sách này xung đột trong bản thân mục đích quản lý của mỗi luật, trong cùng một khu vực. Trở ngại trong triển khai đồ án quy hoạch là không có 1 Chính sách quản lý phát triển chính thức để điều phối các xung đột này, chỉ khi có chính quyền TP Hà Nội vào cuộc, giải quyết trải qua không ít buổi họp, kiến nghị các quy trình khác lạ mới có thể gỡ được.

Các chính sách trong sách lược phát triển cần phải có tính địa phương, tránh thực trạng đánh đồng giữa những khu vực kinh tế, địa lý. Bài học về xây dựng nông thôn mới với các tiêu chuẩn thống nhất trong cả đất nước là 1 giả dụ. Cũng chính là phát triển nông thôn và điểm người dân nông thôn nhưng mục đích, cách thức phát triển giữa đồng bằng Bắc Bộ, Nam bộ hay vùng núi Tây Nguyên là không thể giống nhau.

Chính sách phát triển đô thị tất yếu phải là chính sách liên ngành, đây sẽ là 1 trở ngại, thử thách lớn trong thực trạng hệ thống quản lý ở nước mình. Trong đó cần sự tích hợp giữa chính sách quản lý phát triển không gian, vật thể, với quản lý đất đai, quản lý tài chính, đầu tư và các vấn đề xã hội.

Có chính sách phát triển liên ngành mới có thể tạo nền tảng cho những quy hoạch tích hợp.
Hiện tại chúng ta đã thấy rõ những ích lợi của quy hoạch tích hợp. Mặc dù thế chưa có chính sách phát triển đô thị tích hợp liên ngành thì việc lập các đồ án quy hoạch tích hợp cũng chưa có cơ sở.

Nếu chỉ dùng các chính sách trong thẩm quyền của Bộ Xây dựng để điều tiết quá trình phát triển đô thị đôi lúc cũng sẽ tạo lên các hệ quả phụ đáng tiếc. Chẳng hạn như chính sách chia nhỏ căn hộ chung cư, cho phép chia lô bán nền quay trở lại năm 2013 để giải quyết đóng băng BĐS, giảm các định mức quy hoạch khi phát triển nhà ở xã hội…

Tiếp tục nghiên cứu cải tiến công tác Quy hoạch, theo hướng lập Quy hoạch cấu trúc sách lược và quy hoạch tích hợp. Nhằm tạo cơ sở pháp lý cho việc cải tiến việc lập các đồ án quy hoạch chung, liên kết tốt hơn giữa xác định phương hướng phát triển không gian vật thể với các xác định phương hướng phát triển kinh tế xã hội. 

Một vài content nội dung trong Sách lược phát triển đô thị cần phải được ưu tiên tạo lập

Cần tập trung cải tiến Sách lược phát triển đất đô thị. Cách tân chính sách đất đai không chỉ có trên góc nhìn quản lý đất mà còn phải cải tiến trên góc nhìn phát triển đất. Tuy đã có Luật đất đai nhưng vấn đề phát triển đất đô thị, biến đổi đất ở nông thôn vẫn chưa được giải quyết ổn thỏa.

Hiện tại dù rằng các Ban phát triển quỹ đất đã tập trung một đầu mối về Bộ Tài nguyên Hệ sinh thái nhưng vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển của đô thị. Hoạt động của những Ban căn bản theo dạng đơn vị sự nghiệp có thu, làm việc theo kế hoạch, trong lúc quyến sử dụng đất đã được vận hành khá không hề thiếu theo cơ chế thị trường (dù rằng chưa hẳn là quyền sở hữu đất).

Ban phát triển quỹ đất triển khai chủ yếu cho những dự án đầu tư có nhà nước tịch thu đất. Các dự án do doanh nghiệp triển khai vai trò của những Ban chưa cao, hoạt động chưa hiệu quả. Chính vì như thế nhiều dự án doanh nghiệp bỏ cuộc, chậm thực hiện dự án vì công tác giải phóng mặt bằng, tạo quỹ đất sạch chậm triển khai.

Nếu người đi thu gom, phát triển đất không được thừa hưởng lợi tương xứng với giá trị đất gia tăng sau thời điểm họ đã thu gom thì không thể khuyến nghị hoạt động này, vốn mất quá nhiều sức lực, rắc rối phức tạp.

Bởi thế để phát triển được quỹ đất phục vụ cho phát triển đô thị, mấu chốt là đưa hoạt động phát triển đất như 1 hoạt động của kinh tế thị trường (không chỉ có hoạt động của những đơn vị nhà nước). Đây là 1 trở ngại nhưng nếu có chính sách này mới thúc đẩy được các mô hình phát triển thu gom tái phân lô, quy hoạch đi đôi với tùy chỉnh đất, các mô hình thu gom đất cho những dự án nhỏ… vốn đã trở thành công ở nhiều nước nhưng hiện vẫn không thể ứng dụng tại Việt Nam.

Nếu mô hình này được hoạt động , các loại hình nhà ở siêu mỏng, siêu méo 2 bên đường sẽ được tiết giảm, các đất nông nghiệp xen kẹt trong khu làng xã cũ sẽ được thu gom và sử dụng có hiệu quả.

Xây dựng Chíến lược phát triển đô thị theo hướng tăng trưởng xanh, ứng phó chuyển đổi khí hậu, tiết giảm thảm họa… cũng sẽ là 1 content nội dung quan trọng mà cần phải được chuyển tải trong hầu hết các chính sách quản lý ở các khu vực đô thị. Đây đã là xác định phương hướng phát triển trong chính sách phát triển đất nước. Mặc dù thế để đưa được vào thực tế, các luật lệ cần cụ thể hơn, tránh những việc nhận định cách thức, cần bổ sung thêm ngoài nhận định ảnh hưởng hệ sinh thái là các content nội dung phòng chống tiết giảm ảnh hưởng của thảm họa, rủi ro và những ảnh hưởng của chuyển đổi khí hậu.

Tạo lập các cơ sở để xây dựng chính sách phát triển đô thị theo hướng tăng trưởng xanh. Bên cạnh chỉ số tăng trường xanh đang được nghiên cứu tạo lập sẽ là các chính sách khác để khuyến nghị phát triển đô thị như việc sử dụng tiết kiệm năng lượng trong công trình, khuyến nghị phát triển công trình xanh, phát triển hạ tầng xanh. Xây dựng Bộ chỉ số đô thị xanh, hạ tầng xanh, công trình xanh và các chính sách để làm theo mục đích đó.

Xây dựng Sách lược điều tiết quá trình đô thị hóa gắn liền với tăng trưởng kinh tế của những đô thị trụ cột kinh tế của Việt Nam
Xây dựng các chính sách điều tiết quá trình đô thị hóa tại các đô thị lớn. Vấn đề của những đô thị lớn như TP Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh sẽ là bài toán khó trong sách lược phát triển nếu như không được xem rộng hơn trên góc nhìn đô thị hóa. Cần phải có các chính sách về người dân , lao động, việc làm, nhập cư, di dân gắn liền với tăng trưởng kinh tế. Các chính sách tiết giảm mặt trái của quá trình đô thị hóa.

Xây dựng Sách lược phát triển hạ tầng đô thị, hạ tầng ngầm và hạ tầng kết nối vùng
Xây dựng hoàn thiện hệ thống chính sách quản lý phát triển hạ tầng đô thị, đẩy mạnh tính tương thích trong đầu tư, vận hành, upgrade nâng cấp. Coi trọng các chính sách quản lý phát triển hạ tầng ngầm. Tạo lập các chính sách quản lý kết nối hạ tầng vùng, hạ tâng đô thị với đường cao tốc, đường tránh, đường trục kinh tế.

Xây dựng Sách lược phát triển vùng ven đô thị lớn liên quan đến quá trình biến hóa người dân nông nghiệp và quản lý phát triển vành đai xanh
Xây dựng chính sách quản lý phát triển vùng ven đô trong tiến trình rộng mở đô thị, bảo đảm sự biến đổi vững bền của người dân nông nghiệp. Xây dựng chính sách quản lý phát triển Vành đai xanh, Hành lang xanh.

Xây dựng Sách lược phát triển các không gian công cộng và triển khai Thiết kế đô thị
Xây dựng các chính sách để triển khai quản lý kiến trúc đô thị, quản lý triển khai thực hiện theo Thiết kế đô thị. Gồm có sự phối kết hợp các chính sách quản lý theo quy hoạch, thiết kế đô thị, chính sách khuyến nghị và xử phạt, thanh tra xây dưng. Vận động cộng đồng và các chính sách xã hội hóa trong xây dựng theo Thiết kế đô thị. 

Những Sách lược và chính sách phát triển trên nếu được tạo lập sẽ có ảnh hưởng tích cực đến công tác quy hoạch và trái lại. Đưa công tác quy hoạch và phát triển đô thị thật sự liên kết và là công cụ hiệu quả để quản lý công tác phát triển đô thị ở nước mình.

Khối lượng tạo lập các Sách lược và chính sách phát triển đô thị ở nước mình trong thời gian tới sẽ là rất to lớn. Mặc dù thế cũng không thể mong chờ lâu quá bởi vận tốc đô thị hóa, sự đi lên của những đô thị rất nhanh hiện tại là 1 yêu sách thực tiễn, chính sách phải đi trước, không đi sau để giải quyết hậu quả. Rất mong các cơ quan phát triển chính sách tập trung triển khai để công tác phát triển đô thị nhận được kết quả tốt hơn trong khoảng thời gian tới. 

PGS.tiến sỹ Phạm Hùng Cường – Đại học Xây dựng 

(Theo Ashui)