Quy hoạch không gian ngầm đô thị ⭐

Quá trình đô thị hóa ở Việt Nam đang càng ngày càng phát triển, dẫn đến tạo thành càng ngày càng nhiều các đô thị trên cả đất nước. Cho tới cuối năm 2020, Việt Nam có 850 đô thị, gồm có 2 đô thị loại đặc biệt đấy là TP Hà Nội và TP HCM, 22 đô thị loại I, 31 đô thị loại II, 48 đô thị loại III, 88 đô thị loại IV và 659 đô thị loại V, với mật độ đô thị hóa đạt 39,3%. Sự tập trung dân số tại các đô thị càng ngày càng tăng dẫn tới sự quá tải cả về hạ tầng đô thị và không gian công cộng, nhất là 2 đô thị lớn, là TP HCM và TP Hà Nội. Vì thế đã tạo nên các áp lực lớn về hạ tầng đô thị như: nhà ở, giao thông đô thị và không gian công cộng đô thị… Trong lúc ấy quỹ đất xây dựng đô thị càng ngày càng cạn kiệt, các không gian xanh, không gian công cộng càng ngày càng bị thu nhỏ. Bởi thế, để đáp ứng các nhu cầu đó thì đô thị phải tận dụng cả về chiều cao lẫn chiều sâu của không gian đô thị.

Phát triển không gian ngầm đô thị tại Việt Nam

Trước kia, không gian ngầm đô thị chỉ được quan tâm như là nơi tài giỏi nguyên nước ngầm và cũng chính là vị trí đặt hệ thống đường ống cấp nước và đường cống thoát nước, gồm có cả những cống hộp thay thế cho những kênh mương. Chỉ với một vài cáp điện và viễn thông được chôn riêng rẽ và rất nông, dễ gặp sự cố. Để khắc phục thực trạng không thực sự an toàn và mất mỹ quan của những tuyến dây điện và viễn thông treo bộn bề xuôi theo các đường phố, các đô thị lớn đã triển khai một vài dự án “ngầm hóa” nhằm gom chúng nó vào các đường ống chất dẻo chôn xuống lòng đất và một vài đoạn hào kỹ thuật ngắn, nhưng kết quả chưa được không ít. Vừa mới đây, vấn đề không gian ngầm đô thị ở nước mình đã được quan tâm nhiều hơn khi có các dự án hầm vượt cho tất cả những người đi dạo, hầm đỗ xe, hầm vượt cho xe cơ giới qua các điểm giao cắt, hầm Thủ Thiêm vượt sông Sải Gòn (dài 1.490m dành riêng cho 6 làn xe)…

Một vài cuộc hội thảo về quy hoạch không gian ngầm đã được tổ chức trong những năm 2008, 2009 và 2012. Cuộc hội thảo “Quy hoạch và quản lý phát triển không gian ngầm đô thị” được tổ chức tại TP HCM vào trong ngày 28/7/2012 do Tổng hội Xây dựng Việt Nam phối hợp cùng Bộ Xây dựng, Bộ Giao thông vận tải, UBND TP HCM và Hội Không gian ngầm và Hầm quốc tế đồng tổ chức đã lôi cuốn được không ít nhà quy hoạch không gian ngầm đô thị, nhà khoa học, nhà quản lý, nhà đầu tư, các hội nghề nghiệp… trong nước và ngoài nước. Có thể nói rằng đấy là cuộc hội thảo trước tiên ở nước mình bàn sâu về đô thị ngầm và quy hoạch không gian ngầm đô thị.

Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 có một vài điều lệ đề cập đến không gian ngầm và công trình ngầm đô thị. Năm 2010, Chính phủ phát hành Nghị định số 39/2010 về quản lý không gian ngầm đô thị. Quyển sách “Quy hoạch xây dựng công trình ngầm đô thị” (2011) đã bước đầu tiên hệ thống hóa các kiến thức căn bản và giới thiệu khung pháp lý về công trình ngầm và không gian ngầm, thúc đẩy kịp thời việc khai thác không gian quan trọng này để phát triển đô thị nước mình. Viện Kiến trúc quy hoạch đô thị nông thôn – Bộ Xây dựng đã hoàn tất đề tài “Nghiên cứu chỉ dẫn thiết kế quy hoạch không gian ngầm lồng ghép trong đồ án quy hoạch đô thị” (2012). Quyển sách “Đô thị ngầm và không gian ngầm đô thị” (2012) đã đề cập toàn diện về các vấn đề có liên quan đến không gian ngầm đô thị như: Không gian ngầm đô thị; Đô thị ngầm; Tàu điện ngầm; Bãi đỗ xe ngầm; Hạ tầng kỹ thuật ngầm; Hạ ngầm đường dây, đường cáp đi nổi tại các đô thị; Công trình phòng thủ ngầm; Thăm dò khảo sát, thiết kế công trình ngầm đô thị; Xây lắp xây dựng công trình ngầm đô thị; Quản lý sử dụng đất không gian ngầm đô thị và rủi ro trong xây dựng công trình ngầm đô thị.

Quy hoạch không gian ngầm đô thị trong những xác định phương hướng, sách lược đất nước

Ở Việt Nam tuy chưa phát hành “Sách lược phát triển đô thị”, song “Nghiên cứu Sách lược phát triển đô thị” đã được Bộ Xây dựng phối hợp cùng Chương trình phát triển Liên hợp quốc (UNDP) (dự án VIE.94.006, 1994 – 1995).

“Xác định hướng tổng quy hoạch phát triển hệ thống đô thị Việt Nam đến năm 2025 và tầm nhìn đến năm 2050” được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 445/QĐ-TTg, ngày 7/4/2009. Xác định hướng nêu lên yêu cầu đồng bộ, modern hiện đại về hạ tầng kỹ thuật tùy thuộc vào mức độ của từng đô thị và khai thác sử dụng hợp lí, tiết kiệm tài nguyên thiên nhiên, đất đai, chặn lại thực trạng phát triển đô thị lan tỏa thiếu kiểm soát, giữ gìn các giá trị văn hóa lịch sử. Tuy không gian ngầm đô thị chưa được đề cập đến trong Xác định hướng nhưng đối với các đô thị trực thuộc Trung ương thì tổng quy hoạch phát triển đô thị đã gồm có quy hoạch không gian ngầm (Điều 25, Luật Quy hoạch đô thị, 2009).

Không gian ngầm đô thị được đem vào quy hoạch từ thời điểm năm 2007, khi Viện Quy hoạch xây dựng Thanh Hóa cùng với Louis Berger Group tùy chỉnh Quy hoạch tổng thể thành phố Thanh Hóa đã được phê duyệt từ thời điểm năm 1999, với tầm nhìn đến 2020. Những năm cách đây không lâu, quy hoạch không gian ngầm trở nên khẩn cấp đối với TP Hà Nội và TP HCM, trong hoàn cảnh cần thực hiện các dự án bãi đỗ xe ngầm, các dự án phát triển tàu điện ngầm, các nhu cầu cải tạo khu trung tâm thương mại trung tâm mà vẫn bảo tồn được phong cảnh đặc sắc vốn có… Thành phố Đà Nẵng cũng đã phê duyệt quy hoạch chi tiết bãi đỗ xe ngầm tại khu vực rộng 2,5ha trong Công viên 29/3 (2012).

Nhận định hệ thống công cụ pháp lý cho công tác quy hoạch không gian ngầm đô thị tại Việt Nam

Điều kiện kinh tế của Việt Nam còn gặp nhiều trở ngại, nhiều đô thị mới chỉ quan tâm đến việc đầu tư xây dựng một vài các công trình tựa như các tuyến phố dây dẫn điện, cáp quang, đường dây thông tin liên hệ, đường dẫn dầu, các đường ống cấp, thoát nước… và được thể hiện trên map bản đồ tổng hợp đường dây đường ống trong đồ án quy hoạch đô thị.

Đã có một vài văn bản pháp quy luật lệ về không gian ngầm đô thị được phát hành như: Luật Quy hoạch đô thị số 30/2009/QH12 ngày 17/6/2009 của Quốc hội khóa XII; Nghị định số 39/2010/NĐ-CP ngày 7/4/2010 của Chính phủ về quản lý không gian xây dựng ngầm đô thị; Thông tư số 11/2010/TT-BXD ngày 17/8/2010 của Bộ Xây dựng về chỉ dẫn quản lý cơ sở dữ liệu công trình ngầm đô thị; Quy chuẩn kỹ thuật đất nước QCVN 01:2019/BXD về Quy hoạch xây dựng, thế nhưng trong tiến trình quy hoạch không gian ngầm đô thị còn gặp nhiều bất cập.

Khoản 1 điều 10 của Nghị định 39/2010/NĐ-CP của Chính phủ: Về quản lý không gian xây dựng ngầm đô thị đã nêu Quy hoạch không gian xây dựng ngầm đô thị là 1 content nội dung của đồ án quy hoạch đô thị. Song do tính chất đặc điểm của công trình ngầm nên rất cần cần phải có một hệ thống công cụ pháp lý để chỉ dẫn triển khai quy hoạch không gian ngầm đô thị.

Công cụ pháp lý cho công tác quy hoạch không gian ngầm đô thị gồm có các văn bản quy phi pháp luật, các luật lệ kỹ thuật (tiêu chuẩn, quy chuẩn). Khung pháp lý về quy hoạch gồm hai phần, đấy là lập quy hoạch và tổ chức triển khai quy hoạch. Hiện tại khung pháp lý này đã bao quát được các vấn đề về quy hoạch không gian ngầm, nhưng vẫn cần phải được cụ thế hóa, bổ sung và hoàn thiện.

Khoảng trống trong công tác quản lý không gian ngầm dẫn đến công tác bồi thường tái định cư cũng như định giá đất để triển khai quy hoạch còn gặp nhiều trở ngại:

Tại điều 53 Hiếp pháp năm 2013 luật lệ: “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, các tài nguyên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư quản lý là tài sản công thuộc quyền sở hữu toàn dân do Nhà nước thay mặt đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. Điều 197 Luật Dân sự số 91/2015/QH13 luật lệ: “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc về toàn dân do Nhà nước thay mặt đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. Cũng trong Luật Dân sự khoản 2 điều 175 luật lệ: “Người dùng đất được sử dụng không gian và lòng đất theo chiều thẳng đứng từ ranh giới của thửa đất thích hợp với luật lệ của luật pháp và không được làm tác động đến việc sử dụng đất của người khác. Người dùng đất chỉ được trồng cây và làm các việc khác trong khuôn viên đất thuộc quyền sử dụng của mình và theo ranh giới đã được định rõ; nếu rễ cây, cành cây vượt quá ranh giới thì phải xén rễ, cắt, tỉa cành phần vượt quá, trừ trường hợp có thỏa thuận khác”. Tuy vậy trong giấy chứng nhận quyền sở hữu đất đai không có luật lệ nào về dùng không gian dưới mặt đất.

Một vài điều của Luật Dân sự như Điều 268 về nghĩa vụ đảm bảo an toàn đối với công trình liền kề, hay Điều 273, 274 về quyền sử dụng hạn chế các BDS liền kề, các Điều 275, 276, 277 về xuyên qua BDS liền kề nên cụ thể hóa như sao để cho phù hợp với công trình ngầm? Vấn đề quyền ưu tiên phát triển cho một vài chủng loại công trình ngầm và dành không gian ngầm dự phòng cho nhu cầu tương lai cũng cần phải được quy xác định về pháp lý.

• Hành lang pháp lý dành riêng cho các công trình ngầm còn thiếu những luật lệ về cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu đất đai đối với các công trình ngầm độc lập mà chủ sở hữu không có quyền sử dụng ngầm nằm xen lẫn với phần ngầm của công trình trên bề mặt đất (như đường dây, đường trên bề mặt đất; định rõ quyền và cấp cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu đất đai cho những công trình ống ngầm xen lẫn với móng, tầng hầm của những tòa nhà)…; mới chỉ với tầng hầm của công trình trên bề mặt đất được cấp chứng nhận quyền sở hữu đất đai.
• Chưa có các luật lệ về địa dịch (quyền xuyên qua, cấp điện, cấp nước, mở lỗ thông gió…) để xử lý các vấn đề phát sinh trong sử dụng đất công trình ngầm. Có thể nói rằng nếu như không có luật lệ cụ thể thì sẽ dẫn đến việc thu, bồi thường tiền sử dụng đất không được rõ nét. Cho dù đã có Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ luật lệ về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước tịch thu đất và Nghị định số 06/2020/NĐ-CP ngày 03/1/2020 về sửa đổi, bổ sung điều 17 của Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ luật lệ về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước tịch thu đất. Nhưng lại không luật lệ về sự việc thu tiền thuế đất để xây dựng công trình ngầm là phần ngầm của công trình trên bề mặt đất, cho dù các công trình ấy có xây dựng sâu dưới lòng đất hàng chục mét cũng không được luật lệ. Chính vì như vậy dẫn đến việc trở ngại trong công tác định giá đất của thửa đất phía trên mặt.
• Bên cạnh đó, việc tịch thu, giải phóng mặt bằng xây dựng công trình ngầm cũng chưa được luật lệ trong lúc ấy đồng loạt các dự án đã được thực hiện như hệ thống tàu điện ngầm, bãi đỗ xe ngầm… tại TP HCM và tại TP Hà Nội. Quy hoạch mạng lưới Metro Hà Nội với 8 tuyến theo Quy hoạch chung xây dựng Thủ đô đến năm 2030 và tầm nhìn đến năm 2050 được phê duyệt tại Quyết định số 1259/QĐ-TTg ngày 26/7/2011 cũng nên quan tâm đến chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước tịch thu đất để xây dựng công trình ngầm.
• Thiếu luật lệ cụ thể công trình nào được phép xây dựng tầng hầm. Vì thế sẽ dẫn tới thiếu rõ nét trong việc cư dân và tổ chức ước muốn sử dụng, xây dựng phần ngầm. Chưa có luật lệ cụ thể để luật lệ công trình ngầm được phép xây dựng với độ sâu bao nhiêu. Các công trình trên bề mặt đất khi xây dựng chiều cao công trình đã được luật lệ trong quy hoạch, xong chiều sâu của những công trình ngầm lại không được nêu trong quy hoạch dẫn đến việc các công trình khi được phép xây dựng phần ngầm thì chưa có khung pháp lý quản lý phần ngầm.
• Chưa có xác định phương hướng chính sách để xây dựng hệ thống map bản đồ và cơ sở dữ liệu về công trình ngầm có áp dụng hệ thống thông tin địa lý (GIS) để phục vụ cho công tác lập quy hoạch không gian ngầm đô thị. Hiện tại ngay cả 2 đô thị đặc biệt như TP Hà Nội và TP HCM cũng chưa xây dựng được map bản đồ các công trình ngầm và dữ liệu công trình xây dựng ngầm đô thị. Chỉ với một vài khu vực nhỏ bước đầu tiên đã xây dựng được map bản đồ không gian ngầm điển hình là không gian ngầm của tuyến metro trước chợ Bến Thành. Lý do chính là do chưa có luật lệ cụ thể, công tác đo đạc, map bản đồ còn phân tán tại các cơ quan không giống nhau và vị trí không giống nhau dẫn đến việc quản lý trở ngại, thiếu liên kết, thiếu luật lệ về map bản đồ sử dụng đất công trình ngầm của đô thị.
• Thiếu cơ chế chính sách sách lược để phát triển quy hoạch không gian ngầm đô thị để đưa khai thác sử dụng đất không gian ngầm và chưa liên kết được với không gian công cộng trên bề mặt đất: Để xây dựng và khai thác không gian ngầm đô thị 1 cách khoa học, hợp lí và hiệu quả dài lâu yêu sách chúng ta phải xây dựng được hệ thống sách lược riêng cho mỗi quy hoạch sử dụng đất cho không gian ngầm không giống nhau. Xây dựng cơ chế khuyến nghị lôi cuốn đầu tư xây dựng công trình ngầm từ trong nước và ngoài nước kinh qua việc quy hoạch các không gian ngầm công cộng phối hợp với các công trình ngầm thương mại, dịch vụ để thúc đẩy thị trường BDS gắn liền với công trình ngầm.

Một vài phương pháp nhằm hoàn thiện hệ thống công cụ pháp lý cho công tác quy hoạch không gian ngầm đô thị tại Việt Nam

Để hoàn thiện công cụ pháp lý cho công tác quy hoạch không gian ngầm tại Việt Nam, một vài phương pháp dưới đây cần sớm được thực hiện:

• Cần đề ra các luật lệ về cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu đất đai đối với các công trình ngầm độc lập. Từng bước đem vào các luật lệ về địa dịch để xử lý các vấn đề phát sinh trong sử dụng đất công trình ngầm. Xây dựng chính cách luật lệ về sự việc thu tiền thuế đất để xây dựng công trình ngầm. Đồng thời xây dựng chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước tịch thu đất riêng.
• Điều 17 Hiến pháp nước mình luật lệ “đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm châu lục, vùng trời… đều thuộc về toàn dân”. Để phát triển không gian ngầm thì sắp tới khi sửa đổi Luật Đất đai, cần quy xác định tài nguyên trong lòng đất gồm có cả không gian ngầm. Tài nguyên đó khi được khai thác sử dụng thì sẽ trở thành tài sản.
• Có chính sách phối hợp cả về content nội dung và thời điểm triển khai của những dự án có liên quan đến không gian ngầm đô thị ngay từ bước lập quy hoạch đô thị và triển khai đồng bộ khi thực hiện làm theo quy hoạch được duyệt. Đồng thời xây dựng khung pháp lý về tổ chức triển khai quy hoạch không gian ngầm đô thị, chính sách gắn kết giữa những ngành và các khu vực gần kề.
• Quy xác định quyền sở hữu đất đai cho tất cả những người được giao đất. Quy xác định chiều sâu được sử dụng cho mỗi khu vực. Trong trường hợp người dùng đất có mong muốn cần xây dựng sâu hơn nữa thì phải được cấp phép của cơ quan quản lý về quy hoạch đô thị. Trong trường hợp được phép xây dựng thì người dùng đất phải trả phí cho phần ngầm và phần không gian vượt quá phạm vi cho phép và phải được luật lệ cụ thể cho content nội dung này.
• Từng bước xây dựng hệ thống map bản đồ và cơ sở dữ liệu công trình ngầm cho áp dụng hệ thống thông tin địa lý (GIS) từng đô thị và từng khu vực riêng.
• Trong đồ án quy hoạch cần có luật lệ quản lý quy hoạch không gian ngầm như làm rõ phạm vi, quy mô cần quản lý, khu vực xây dựng không gian công cộng, hệ thống giao thông ngầm, hệ thống tuynen, hào kỹ thuật.
• Đối với hệ thống giao thông ngầm: Cần luật lệ cụ thể hành lang sẽ xây dựng các tuyến giao thông ngầm và hành lang an toàn. Các điểm kết nối với không gian giao thông trên mặt đất.
• Đối với hệ thống tuynen, hào kỹ thuật: Cần xác xác định vị trí trí trên bề mặt bằng, kích thước các tuynen, hào kỹ thuật, các loại đường dây, đường ống được đặt trong tuynen, hào kỹ thuật, khoảng cách giữa những đường dây đường ống trên bề mặt bằng và theo chiều đứng. Từ đấy đề ra khoảng cách an toàn để xây dựng đối với các công trình ngầm khác cũng tựa như các công trình trên bề mặt đất.
• Đề ra các chính sách để lôi cuốn nguồn chi phí xã hội hóa cho công tác lập và triển khai quy hoạch không gian ngầm. Trên cơ sở sách lược, quy hoạch sử dụng đất không gian ngầm đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt thì cần thêm các chính sách để lôi cuốn các nhà đầu tư trong cũng như ngoài nước cho những dự án không gian ngầm theo các cách thức như BT, BOT theo luật lệ hiện hành.
• Từ khi Luật Kiến trúc được phát hành “Quy chế quản lý quy hoạch, kiến trúc đô thị” đã được thay thế bằng “Quy chế quản lý kiến trúc đô thị”. Điều ấy đã xuất hiện một tồn tại khác trong quản lý quy hoạch đô thị theo đồ án quy hoạch được duyệt nhằm triển khai Luật Quy hoạch đô thị. Bởi thế, các cơ quan quản lý Nhà nước có thẩm quyền cần suy xét việc phát hành “Quy chế quản lý quy hoạch đô thị” theo Luật Quy hoạch đô thị, tương ứng với “Quy chế quản lý kiến trúc đô thị” được làm theo Luật Kiến trúc, trong đó có content nội dung quản lý quy hoạch không gian ngầm đô thị.

Theo PGS. tiến sỹ. Lưu Đức Hải (Nguyên Cục trưởng Cục Phát triển đô thị – Bộ Xây dựng) – Báo Xây dựng